En début d’année, la commission Attali avait établi un sévère diagnostic sur les effets de la décentralisation. « Elle est devenue un facteur de confusion, tant les compétences partagées sont nombreuses, paralysantes et génératrices de coûts supplémentaires, notamment de fonctionnement. Les redondances et chevauchements de compétences entre les divers échelons territoriaux créent à la fois un éclatement de la responsabilité, la paralysie de la décision, et la déroute de l’administré ». Elle préconise une thérapeutique radicale à savoir « renforcer les régions et les intercommunalités en faisant disparaître en dix ans l’échelon départemental ».

Faut-il rappeler à ces adeptes de l’amputation, contempteurs ignares de l’échelon départemental, que comme le souligne le professeur Pierre Sadran « la réussite de la décentralisation à la française vient du renoncement à une restructuration radicale des territoires. La mise à l’écart de toute idée de fusion des communes, de révision de la carte des régions et des départements, de hiérarchisation des collectivités territoriales entre elles, le refus de supprimer l’un ou l’autre des échelons de gouvernance territoriale, ou d’assurer pleinement le choix de la supracommunalité, caractérisent un processus aussi profondément marqué par les non-décisions que par les décisions. Il en résulte une architecture traditionnelle passablement surchargée. L’organisation territoriale issue de la décentralisation cherche en effet à concilier la sauvegarde du modèle républicain traditionnel (qui se fonde sur les deux piliers que sont la commune et le département) et la prise en compte des niveaux émergents de l’action publique contemporaine (que sont la région et l’intercommunalité à fiscalité propre). L’assemblage est fait de superpositions et de chevauchements qui résistent à l’épreuve du temps parce qu’à l’image des pièces d’un puzzle, chaque pièce contribue à assurer la position des autres et la solidité de l’ensemble ». Il est, par exemple, de bon ton de brocarder le vieux département né au temps de la France rurale et des déplacements en carriole. Mais depuis les lois de décentralisation du 2 mars 1982 et 13 août 2004, le rôle du département s’est considérablement renforcé. A vrai dire, la réforme de la décentralisation est avant tout départementale. Pas mal pour une collectivité que certains se plaisent à qualifier d’artificielle, d’archaïque, carrément condamnée à disparaître au sein d’une pyramide administrative dotée de trop de niveaux. Pourtant le professeur Pierre Sadran estime que « la solidité du département vient de son profond enracinement dans la structure de nos institutions. Il conjugue trois qualités, celle de collectivité territoriale, celle de circonscription essentielle des services de l’Etat et celle de circonscription électorale et stratégique ».

Mieux que toute autre collectivité, le département constitue un partenaire essentiel pour le développement de la ruralité. Le supprimer serait porter un coup fatal à nos campagnes. Il représente la mémoire des territoires. Il accompagne toujours les communes et leurs habitants avec une pertinence remarquable, une efficacité et une rapidité irremplaçables. Comme l’affirmait récemment Michèle Alliot-Marie, ministre de l’Intérieur : « Le département est aujourd’hui vécu comme un élément de proximité et de solidarité. Le citoyen a plus le sentiment d’appartenir à un département qu’à une région qui lui apparaît toujours lointaine ». Et cette proximité a un visage, celui du conseiller général qui reste un élu toujours disponible et d’un accès facile, comme ses compagnons du quotidien, que sont les maires ruraux. Pour sa part, le maire échappe au discrédit qui frappe la classe politique et bénéficie généralement de la confiance de ses concitoyens ; il a la cote ! Et à travers le maire, c’est la commune que le citoyen place au sommet des sondages « c’est dans la commune que réside la force des peuples libres. Les institutions communales sont à la liberté ce que les écoles primaires sont à la science ; elles les mettent à la portée du peuple ». Cette célèbre proclamation d’Alexis de Tocqueville n’a pas pris une ride. Et l’Etat a su habilement mettre à profit la légitimité et l’autorité du maire pour faire de la commune l’ultime échelon de son administration déconcentrée. Ces fantassins de la République, dont ils sont l’image aimée et aimante, assurent sans doute à la commune une pérennité inébranlable.

Pourtant, la réalité quotidienne de nos communes est loin d’être satisfaisante. Beaucoup d’entre elles n’ont pas les ressources financières et humaines pour mettre en œuvre leurs compétences d’une manière efficace. Pour faire face à un émiettement communal paralysant -une commune sur quatre a moins de 200 habitants, une sur deux moins de 400 – nos villages ruraux ont développé une intercommunalité d’objet, puis depuis 1999 de projet. Les structures intercommunales jouent aujourd’hui un rôle considérable ; elles ont permis en moins de 10 ans de mettre en place des équipements sportifs, culturels, sociaux (accueil de la petite enfance) et économiques qu’ont plébiscités les populations rurales. Elles mènent des actions capitales dans le domaine de l’environnement et du développement durable (protection et reconquête de l’eau potable, généralisation de l’assainissement individuel et collectif, amélioration de l’habitat et lutte contre l’habitat indigne, promotion des énergies renouvelables, restauration des espaces naturels sensibles…) L’intercommunalité à fiscalité propre a fait faire au monde rural un bond qualitatif que même les plus optimistes n’avaient pas osé envisager en 1999, lors du vote de la loi Chevènement. Mais les communautés de communes sont-elles, malgré tout, adaptées aux défis de redynamisation économique et de solidarité sociale imposées notamment par la mondialisation et la montée en puissance des agglomérations urbaines ? Faut-il pousser la recomposition de nos territoires ruraux à son terme logique, celui du pouvoir d’agglomération, qui se substituerait aux pays, lieux d’apprentissage d’une meilleure coopération entre espaces urbains et ruraux et qui regrouperait un nombre suffisant de communautés de communes autour de la ville-centre. C’est une réorganisation qui par sa taille et ses ressources pourrait permettre d’imaginer de nouvelles modalités de distribution de services aux communes et à leur population, de se doter de collaborateurs répondant aux enjeux de nos territoires. Si nous voulons répondre positivement - et nous le voulons – aux aspirations du Président de la République, il nous faudra nous convaincre que l’organisation territoriale de notre pays n’a rien d’immuable et de figé, mais en ayant toujours présente à l’esprit la nécessité de faire reposer notre démarche sur le renforcement des valeurs de proximité et de solidarité. Pour réussir, une réforme ne doit pas être imposée d’en haut, mais partagée, en bas, par tous les élus qui font avancer l’action publique. « La France est diversité » affirmait Fernand Braudel. Pourtant, notre passion pour les mythes révolutionnaires d’unité et d’égalité, nous a trop longtemps conduits à privilégier notre goût pour l’uniformité. Or qu’y a-t-il de comparable entre la région Ile-de-France et les régions d’Auvergne ou du Limousin ? De même qu’y a-t-il de commun entre le département très urbanisé du Nord qui compte plus de 2.5 millions d’habitants et la Lozère, département très rural, qui n’en regroupe que 72.000 ?

La réforme de l’empilement des structures territoriales devra favoriser et non plus empêcher l’émergence de structures locales plus fortes reposant sur une base territoriale plus étendue. Pourquoi, par exemple, ne pas envisager des regroupements entre départements ou entre régions ? On y trouverait sans doute des sources d’économies importantes dans la suppression des doublons dans de multiples services (SDIS, comités de développement économique, services sociaux, voirie, éducation, formation, etc…). Il ne faut pas faire la réforme pour la forme, mais pour s’attaquer au fond. Bien sûr qu’il faudra rechercher le consensus le plus large possible, mais rien ne serait acceptable, si nos nouvelles structures n’offraient pas des amorces de solutions, face au retrait de l’Etat et à l’éloignement des services publics, notamment en milieu rural. Pourquoi ne pas imaginer une poste rurale, qui ne serait pas une poste au rabais ? Pourquoi ne pas encourager le maintien de commerces multiservices, dont la présence est indispensable notamment aux populations à mobilité réduite ? Pourquoi ne pas susciter des vocations de médecins prêts à vivre l’aventure de la ruralité du 21e siècle ? De nouvelles structures qui œuvreraient rapidement dans ce sens rencontreraient une adhésion totale des populations rurales, les plus sensibles aujourd’hui au sentiment d’abandon de la République et à un certain oubli de notre devise nationale. Or, en nous regroupant, nous pourrions mieux innover plutôt que de s’en tenir, faute de moyens, à des effets d’annonce. Une incertitude demeure : le monde rural qui gère 80 % du territoire avec 8 % des ressources fiscales ne peut pas vivre sans la solidarité de l’Etat et des autres collectivités. Or, la suppression des financements croisés, qu’entrainerait le renoncement à la clause générale de compétences pour le département et la région, risque de vider de toute réalité l’exercice de la clause des compétences générales que conserverait la commune. Les mots n’ont aucun sens quand ils ne se traduisent pas dans la réalité vécue par les habitants de nos villages.Bien d’autres problèmes devront être abordés lors des discussions sur le « big-bang » territorial, comme celui de la fiscalité locale, du cumul des mandats ou du statut de l’élu local. La réforme de nos institutions territoriales, voulue par le Président de la République, ne sera une réussite que si tous les partenaires de l’Etat parviennent à s’abstraire d’arrière-pensées politiciennes et que si chaque élu, chargé de son application, oublie ses intérêts particuliers en étant moins préoccupé par la dépense de son fief ou que par celle de l’intérêt général. Il nous faudra aussi accepter, au nom de la diversité, que la loi ne sera pas systématiquement la même pour tous. Il nous faudra aussi comprendre que l’Etat utilise, à bon escient, la « carotte financière » pour soutenir ceux qui adhèreront, de leur plein gré, à la réforme. Quant aux élus ruraux, dont beaucoup marquent une préférence pour l’équité territoriale, ils souhaiteraient que leurs collègues urbains se souviennent que « l’égalité est la plus grande des injustices quand elle s’adresse à des situations inégales ».

Claude Térouinard