Devant l’assemblée réunie par le MNEL, Édouard Balladur s’est dit heureux d’avoir l’occasion de présenter, même de façon très brève, le rapport issu des travaux du Comité pour la réforme des collectivités locales qu’il a présidé. De même a-t-il souhaité répondre à un certain nombre de questions, voire de critiques qui ont pu être faites à telle ou telle des propositions du comité, « de manière personnelle, ce qui me permettra peut-être de m’évader de certaines propositions du comité et de proposer des formules alternatives qui seraient de nature à apaiser un certain nombre d’appréhension. C’est du moins ce que j’espère ». L’ancien Premier ministre a commencé son intervention en rappelant que pendant le XIXe siècle, les institutions locales, fondées sur le département et sur la commune, n’ont pratiquement pas évolués. Durant la seconde partie du XXe siècle, elles ont commencé à bouger autour de l’idée régionale d’abord, puis autour de l’idée intercommunale. Depuis quelques dizaines d’années, elles se sont perfectionnées dans ces deux directions. Dans le même temps, la décentralisation est venue à l’ordre du jour. Elle a commencé à la fin du XIXe siècle et s’est poursuivie au XXe siècle. Mais cela s’est fait dans un sentiment d’insatisfaction croissante, de la part des élus comme de la part de l’État qui ont eu beaucoup de mal à nouer un dialogue constructif. Pourquoi ? « A mon avis, essentiellement, parce que si nous avons réussi la décentralisation sur le plan juridique, parfois financier, en définissant les pouvoirs des uns et des autres, nous n’avons pas mis fin à une extrême confusion qui règne dans l’organisation territoriale de notre pays, caractérisée par la multiplication des échelons, l’enchevêtrement des procédures et des compétences, et donc la complexité des financements ». Et ce, malgré la multiplicité des efforts qui ont été faits par de nombreux gouvernements successifs, qu’ils soient de gauche ou de droite. « Et parmi les efforts des gouvernements de droite, je salue ceux qui ont été faits par Charles Pasqua, et je le fais d’autant plus volontiers que nous étions associés à l’époque ». Face à la situation territoriale caractérisée par l’insatisfaction, et celle des élus qui ont le sentiment qu’ils ne peuvent pas mener à bonne fin leurs projets, demande a été faite à M. Balladur de réfléchir à une simplification, en ne s’interdisant aucune ambition. « Naïfs, innocents et disciplinés, nous nous y sommes conformés et avons présenté un rapport ambitieux ».

Les clefs du rapport

Il est ensuite revenu brièvement sur les grands traits de ce rapport, tant critiqué avant même sa publication, articulé autour de trois ou quatre idées maîtresses :
 c’est, d’abord, imbriquer davantage départements et régions, pour en faire un « couple » sur lequel reposeraient toutes les gestions à moyen et long termes, et notamment dans le domaine économique ;
 c’est faire la même chose entre les intercommunalités et les communes, pour que leurs organes électifs soient désignés ensemble ;
 c’est encore simplifier la répartition des compétences ;
 c’est, enfin, créer une dizaine de métropoles régionales, plus ou moins selon l’ambition affichée, autour desquelles puisse se structurer le développement économique. Voilà pour l’essentiel, l’axe des propositions. Puis M. Balladur s’est employé tranquillement à revenir sur un certain nombre de questions, et à répondre placidement à un certain nombre de critiques. « D’abord, on nous a dit que nous étions inspirés par des considérations politiques, que si nous proposions de modifier le mode d’élection des régions, c’est parce que nous redoutions les élections de l’année prochaine, que donc nous étions inspirés de changer ce mode d’élection pour le rendre plus favorable à une certaine tendance de la vie politique ». « Nous avons répondu à cette objection en faisant valoir que, de toutes manières, nous ne proposions aucun changement pour le mode de scrutin du printemps 2010, que d’ailleurs, si l’on arrivait à faire voter une loi à la fin de cette année, elle ne serait pas applicable, de toutes manières, pour le printemps 2010. Ce qui veut dire que les élections régionales se feront l’an prochain, si l’on suit nos propositions, selon le mode de scrutin actuel, et que c’est en 2014, date des élections cantonales qui suivraient celles de 2011, que l’on pourraient réaliser cette imbrication entre les élections cantonales et les élections régionales ». Une deuxième critique porte sur le nombre des régions. « On peut en discuter, reconnaît bien volontiers l’ancien Premier ministre. Nous avons suggéré qu’un nombre autour de quinze serait préférable. Et là, un procès d’intention s’est développé sur la base d’informations dont nous n’étions pas les auteurs, car nous n’avons cité aucune région et donné aucun exemple de rapprochement possible dans notre rapport. Mais nous sommes passés immédiatement pour les bourreaux des Picards, des Auvergnats, et éventuellement de quelques Bretons ». Problème de communication pas suffisamment anticipée ? « J’en prends ma part de responsabilité, mais je n’avais pas imaginé que le débat allait démarré là-dessus. Cela peut conduire à jeter un voile sur un projet, un rapport, des idées qui n’ont pas du tout pour objet la polémique qui est en train de naître ». Reste que, si le comité n’a proposé aucun rapprochement précis, il est convaincu qu’il y a trop de régions ; mais aussi qu’il faut recourir au volontariat pour les rapprocher, c’est à dire par le vote des conseillers régionaux.

Simplification… bien difficile

Troisième point de critique, quelque peu contradictoire avec le précédent, s’agissant de simplifier ce qu’il est convenu d’appeler le mille-feuille administratif, d’aucuns reporchent au comité de maintenir départements et communes, alors qu’on aurait pu imaginer de fonder l’organisation territoriale sur les régions d’une part, et sur les communautés de communes de l’autre. « Nous l’avons fait de propos délibéré. Je répondrai deux choses à cette critique. La première c’est que, à titre personnel, je ne suis pas partisan de la suppression des départements, et je ne le suis pas davantage pour la suppression des communes. Mais cela ne veut pas dire qu’ils doivent demeurer invariables, qu’il ne faut pas des évolutions. Soyons tout à fait sincères : ce que nous avons dans l’esprit, c’est qu’en créant ces deux couples, régions-départements d’un côté, structures intercommunales et communes de l’autre, peu à peu, par la force des choses, la prééminence reviendra à la région d’une part, et à la collectivité de communes de l’autre. Le département et la commune étant, en quelque sorte, des circonscriptions de ces deux ensembles, lesquels seraient dorénavant les pôles de notre organisation territoriale ». Autre question posée : la simplification des compétences proposée est-elle suffisante ? « Non, elle ne l’est pas, reconnaît M. Balladur. Mais franchement, c’est extrêmement compliqué ! Pour exemple : les départements gèrent les collèges, et les régions les lycées. C’est un état de fait, absurde pour certains. Ne vaudrait-il pas mieux qu’un seul niveau gère et les lycées et les collèges, que ce soit le département ou la région d’ailleurs ? « Nous ne l’avons pas pensé parce qu’il nous semble, surtout si les régions doivent être plus grandes et renforcées encore, que gérer des collèges à 150 ou 200 kilomètres du chef-lieu de région n’est pas une formule très opportune. Et que remettre les lycées sous la tutelle des départements alors que, jusqu’à présent, les régions se sont bien acquittées de leur gestion, n’était pas non plus une mesure utile ». Difficile de trancher donc. « Mais si notre rapport mérite d’être perfectionné, et, peut-être, modifié, c’est bien à propos de la répartition des compétences, sur laquelle il faut que la réflexion s’engage ». Un autre reproche sur le flou concernant d’éventuelles économies engendrées par la réforme ? « Honnêtement, on ne peut pas le dire », confirme l’ancien Premier ministre, qui poursuit : « Il est probable que, simplifiant les procédures, favorisant l’imbrication des collectivités les unes d’avec les autres, retirant, ce qui est une mesure très importante et d’ailleurs très contestée, mais je crois qu’elle est utile quand même, la clause de compétence générale aux départements et aux régions pour ne la laisser qu’aux communes, il est probable que cela mettra fin à beaucoup de financements croisés, d’enchevêtrements de compétences. On ne peut pas imaginer de simplifier les compétences en laissant à chacun le droit de faire ce qu’il veut, comme il veut, dès lors qu’il faut invoquer l’intérêt général ». Édouard Balladur en est venu ensuite à une autre question, politiquement très délicate. Faut-il supprimer les cantons ? « Nous sommes partis de l’idée, Gérard Longuet le rappelait, qu’il y a 4.000 conseillers généraux, 2.000 conseillers régionaux. Si l’on voulait faire une imbrication, tous les conseillers généraux ne pouvaient pas devenir conseillers régionaux, ce qui ferait beaucoup trop de monde, et que si on maintenait le scrutin cantonal on ne voyait pas comment on pouvait choisir ceux qui, élus dans le cadre du canton, iraient à la région et ceux qui n’iraient pas. Nous en sommes arrivés à l’idée que le plus simple était peut-être d’instituer un scrutin de listes dans des listes infra-départementales, c’est à dire plusieurs listes par départements. On nous a suggéré également une solution : faire une liste autour du chef-lieu du département qui est une zone urbaine le plus souvent, et maintenir les cantons dans les circonscriptions rurales. J’ai peur, disait-il, que cela ne passe pas sur le plan constitutionnel ». « A la réflexion, et c’est une proposition personnelle que je fais, si l’on veut maintenir le canton, ce que je peux très bien comprendre, cela n’est possible que si l’on en réduit considérablement le nombre. A ce moment là, on pourrait parfaitement envisager que tous les conseillers généraux soient en même temps conseillers régionaux, dès lors qu’ils seraient bien entendu beaucoup moins nombreux. Cela suppose un redécoupage cantonal, qui est paraît-il prévu par la loi, mais qui devrait être assez ambitieux. Faut-il passer de 4.000 cantons à 3.000 ou 2.500 ? Je ne me hasarderai pas ».

L’idée de métropole soulève bien des problèmes

Et d’expliquer que, si l’on veut faire cette réforme consistant à associer étroitement départements et région, on peut le faire sans instituer de scrutin de liste, en maintenant le canton, mais en diminuant considérablement leur nombre. Autre problème délicat, celui des métropoles, et là, la solution apparait franchement, au yeux du président du comité de réforme, comme difficile et multiple. « Nous avons proposé d’instituer une dizaine de métropoles régionales. Mais quelles seront les compétences de ces métropoles ? Si ce ne sont que des communautés urbaines que l’on baptise métropoles, nous avons considéré que notre comité n’avait pas vocation à décerner des titres de noblesse vide de contenu, et qu’il fallait qu’une métropole soit donc très différente d’une communauté urbaine. Ce qui suppose un transfert plus important des compétences des communes en faveur de la métropole ». A partir de là, se pose un autre problème extrêmement difficile : quel doit être le statut des communes membres des métropoles ? Doivent-elles être des communes de plein exercice ? Doivent-elles être amputées de certaines de leurs ressources et de certaines de leurs compétences, tout en conservant un maire, un conseil municipal élu, et une activité ? « La Constitution ne facilite pas les choses en la matière, poursuivait l’ancien Premier ministre, puisqu’elle interdit la tutelle d’une collectivité locale sur une autre ». Si elle ne l’interdisait pas, on pourrait faire des métropoles des collectivités locales dotées de la clause de compétences générale, et elles exerceraient leur tutelle sur les communes qui en sont membres. L’article 72 nouveau de la Constitution ne le permet pas. Si donc on veut faire des métropoles qui soient autre chose que des communautés urbaines, on est bien conduit à retirer des attributions aux communes qui en sont membres, ce qui pose un problème politique important, s’agissant de communes souvent anciennes, prestigieuses, qui ont une histoire, des traditions, un rôle. Pour exemple, dans la communauté urbaine de Lyon, vouée à devenir métropole, il y a des villes comme Villeurbanne ; dans la communauté urbaine de Lille, il y a des villes comme Roubaix et Tourcoing… « Allez dire que des villes comme Villeurbanne, Roubaix ou Tourcoing ne doivent plus être des communes de plein exercice… ça pose un problème ! ». Autre proposition : les métropoles devraient exercer les compétences des départements, ce qui, somme toute, serait plus simple. « Nous avons prévu que cela soit obligatoire. Je crois, précisait M. Balladur, que l’on pourrait se contenter, dans un premier stade, d’un transfert facultatif et contractuel pour voir comment les choses se passent ». « Toutes nos propositions conduisent en fait à reculer l’échéance à 2014. Ce n’est pas dénué d’importance : c’est dans cinq ans ! 2014, année du nouveau régime d’élections régionales et départementales, 2014, année d’institution des métropoles, 2014, année dans laquelle on prévoirait l’interconnexion étroite de l’élection des conseillers de communautés urbaines ou de communauté de communes, et des conseillers municipaux… Cinq ans, cela permet de réfléchir, de se concerter pour essayer de trouver des solutions, peut-être meilleures que celles que nous avons suggéré ». Sur la fiscalité, les choses ont été abordées selon trois principes. Premier d’entre eux : dès lors qu’est annoncée la suppression de la taxe professionnelle, il faut que les collectivités locales n’y perdent rien, et donc que les huit milliards représentés par la TP leur soient garantis. Deuxième principe : ce n’est pas à l’État, dans la situation de disette des finances publiques, de supporter cette charge supplémentaire de huit milliards. Troisième principe : il faut que soit conservé un lien entre l’activité économique des collectivités et l’imposition. D’où la suggestion de quelque chose qui pourrait ressembler à une taxe sur la valeur ajoutée, une imposition à la valeur ajoutée des entreprises.

Difficultés… capitales !

M. Balladur en est arrivé au Grand Paris. Avec un constat, tout d’abord : L’Ile-de-France est la région qui compte le moins de coopération intercommunale. En France, 90 % des communes sont intégrées dans des structures intercommunales. Dans la petite couronne qui compte six millions d’habitants, ce sont 20 % des communes. Il y a donc une défaillance profonde de la coopération intercommunale. On y remédie par le recours au syndicat. Mais parmi tous ces syndicats, les quatre ou cinq plus importants n’ont pas d’action coordonnée entre eux. « Nous avons consulté les présidents de département, le maire de Paris, le président de la région, et j’ai le regret de dire qu’ils ne nous ont fait aucune proposition ! Nous n’avons pas cru nécessaire de prendre exemple sur eux en la matière. Et nous sommes allés directement, je ne dirai pas au plus pressé mais au plus extrême, en proposant la fusion avec les quatre départements de la petite couronne. Formule qui présente des avantages à coup sûr, mais aussi des inconvénients ». Formule trop autoritaire, reconnaît Édouard Balladur, formule qui peut aussi comporter des inconvénients politiques. « La décision n’est pas prête d’être prise en la matière, parce qu’il faut savoir ce qu’on veut faire en Ile-de-France, s’agissant des grands équipements, transports ou autres domaines ». Il est évident qu’il faut qu’il y ait une adéquation entre les équipements qu’on décide de mettre en œuvre et les structures administratives propres à les mettre en œuvre. « C’est pourquoi j’ai suggéré, à titre personnel, qu’à cette formule de fusion des départements qui est formule un peu extrême, -peut-être celle de l’avenir-, mais qui est difficile à appliquer tout de suite, on substitue l’étude d’une formule de communauté urbaine du Grand Paris, qui associerait toutes les communes et qui verrait les départements conserver leur existence. A vérifier quelles seraient les compétences qu’exercerait cette communauté urbaine, et si elle absorberait ou non tel ou tel des grands syndicats qui organise la vie collective en Ile-de-France. C’est un point sur lequel il faut réfléchir davantage et je souhaiterais que cette fois, les élus puissent y réfléchir de façon ouverte ». « Je vais conclure pour vous dire mon état d’esprit général devant tous ces projets. L’an dernier, on m’a demandé de réfléchir à la réforme de la constitution, puis cette année à la réforme de l’organisation territoriale. Dans les deux cas, je l’ai fait avec le même état d’esprit, c’est à dire la conviction que nos institutions étaient en état de déséquilibre, et que ce qui caractérise une société qui correspond aux vœux qui sont les miens, c’est l’équilibre. C’est pourquoi la réforme constitutionnelle s’inspire du désir d’instituer un meilleur équilibre entre le Parlement et le Gouvernement, entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif. Nous allons bien voir, maintenant que cette réforme se met en place, si nous avions vu juste ou pas, et je crois que nous avons vu juste. Mais enfin, il vous appartiendra, mesdames et messieurs les parlementaires, de le démontrer. Idée d’équilibre donc. Et bien c’est la même chose pour l’organisation territoriale. En raison de la faiblesse des collectivités locales, il y a un déséquilibre dans l’organisation administrative de notre pays entre l’échelon central et l’échelon local. Et ce que nous avons voulu, en proposant la simplification, en proposant le rapprochement de tel et tel échelon, c’est de donner plus de force aux institutions locales. Si elles sont plus fortes, l’équilibre entre le pouvoir central et le pouvoir local est beaucoup mieux assuré ». « A mes yeux, l’idée d’équilibre est, à notre époque, l’expression la plus adaptée à l’idée de liberté, et c’est pourquoi j’y suis attaché ».